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改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程快速增長(zhǎng)，2020年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，標(biāo)志著從增量時(shí)代轉(zhuǎn)向存量時(shí)代的城市化新時(shí)期的來(lái)臨。一二線剛性限價(jià)城市核心區(qū)域土地開(kāi)發(fā)趨近飽和、土地供應(yīng)日益緊張，城市更新有助于盤活存量用地，推動(dòng)空間轉(zhuǎn)型升級(jí)，滿足城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，逐漸成為城市發(fā)展的新常態(tài)。中央城市更新相關(guān)政策密集出臺(tái)，隨著“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，城市更新已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

同時(shí)，城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的利益眾多，程序繁復(fù)。要保障城市更新的順利實(shí)施與落地，讓城市更新項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)持續(xù)不斷的自我造血能力，需要探索合理的投融資機(jī)制，確保其建設(shè)的可持續(xù)資金投入。

1、城市更新的定義

城市更新是對(duì)城市中的舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等已不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)進(jìn)行更新，旨在完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進(jìn)土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。主要包括以下三類業(yè)務(wù)模式：

（1）拆除重建類：拆除重建類指的是對(duì)區(qū)域原有的建筑物僅做點(diǎn)狀保留，其余基本全部拆除，再根據(jù)城市新的規(guī)劃來(lái)重新建設(shè)的更新。更新之前和之后的土地使用權(quán)和用途完全發(fā)生變化。

（2）有機(jī)更新類：對(duì)區(qū)域內(nèi)原有的建筑基本保留，改變或不改變?cè)惺褂霉δ埽挥猩倭坎鸾ǖ母?。在這個(gè)模式下，土地使用權(quán)主體、功能和用途是可變可不變的。

（3）綜合整治類：這類基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過(guò)整治、改善、保護(hù)、活化來(lái)完善更新區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、美化環(huán)境，使整個(gè)改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。這類綜合整治權(quán)屬和用途是完全不變的，無(wú)法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟(jì)效益，所以過(guò)去主要都是由政府以及相關(guān)的企業(yè)來(lái)進(jìn)行投資。

2、城市更新與棚改、舊改的區(qū)別

（1）城市更新與棚改

城市更新與棚改的區(qū)別在于性質(zhì)、對(duì)象和方式。棚改是政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目，對(duì)象是居民住宅，方式主要是拆遷安置。因此，棚改實(shí)施主體通常是政府或城投平臺(tái)，融資渠道以棚改專項(xiàng)債和政策性銀行貸款為主。城市更新的對(duì)象不僅包括居民住宅，還包括工業(yè)廠房和商業(yè)設(shè)施等其他設(shè)施；城市更新的方式不再局限于拆遷安置，還包括提升改造（微改造、綜合治理）和改建擴(kuò)建（功能改變）；由于范圍的擴(kuò)大和模式的拓展，城市更新吸引到更多市場(chǎng)主體參與，不再是純粹的公益性項(xiàng)目。

相較于粗放的棚改，城市更新更加強(qiáng)調(diào)“精細(xì)化”。有機(jī)更新是城市更新的重要概念，有別于過(guò)去的大拆大建，更多的是對(duì)原有建筑進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑旌头拢缺Ｗo(hù)了文化與歷史的傳承，同時(shí)也令城市和建筑面貌煥新。

（2）城市更新與舊改

舊改先于城市更新出現(xiàn)在中央文件中，而隨著城市更新概念的提出，舊改也成為了城市更新的重要一環(huán)。2020年國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義?！睆捻?xiàng)目屬性來(lái)看，舊改仍具有較強(qiáng)的公益性特征，而城市更新其他項(xiàng)目則市場(chǎng)化屬性更強(qiáng)。

3、城市更新的實(shí)施路徑

城市更新流程通常包括申報(bào)與立項(xiàng)階段、規(guī)劃編制與審批階段、實(shí)施階段、利益分配階段四大環(huán)節(jié)。申報(bào)與立項(xiàng)階段中較為核心的兩個(gè)步驟是意愿征集和劃定城市更新單元，二者能否達(dá)到各個(gè)城市更新政策的要求是立項(xiàng)成功與否的關(guān)鍵。在規(guī)劃編制與審批階段，城市更新的細(xì)化要求和專項(xiàng)規(guī)劃被制定，城市更新的目標(biāo)和責(zé)任被具體落實(shí)。而實(shí)施階段將長(zhǎng)期的更新愿景轉(zhuǎn)化為公共和私營(yíng)部門之間的財(cái)務(wù)、合同和體制關(guān)系，是確定更新項(xiàng)目主導(dǎo)力量和運(yùn)作機(jī)制的關(guān)鍵所在。利益分配階段也是政府、原權(quán)利人和市場(chǎng)三者之間的利益博弈環(huán)節(jié)，核心部分為地價(jià)計(jì)收和地價(jià)補(bǔ)繳。

2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)：“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，全面落實(shí)因城施策，穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期的長(zhǎng)效管理調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。”

2021年3月5日，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告，明確“十四五”時(shí)期要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到 65％，發(fā)展壯大城市群和都市圈，實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

2021年3月，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新成為我國(guó)重塑城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升消費(fèi)水平、改善人居環(huán)境的重要路徑。

2、地方層面

上海、廣州、深圳是城市更新創(chuàng)新實(shí)踐的排頭兵，自上世紀(jì)90年代實(shí)踐先行，在2010年以來(lái)加強(qiáng)立法與政策完善，目前已樹(shù)立各具特色的上海模式、廣州模式、深圳模式。2021年，隨著城市更新出現(xiàn)在政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃中，各地積極出臺(tái)、完善城市更新政策、法規(guī)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少有17個(gè)省市已出臺(tái)相關(guān)政策。2021年或?qū)⒊蔀槌鞘懈聫牡胤教剿飨蛉珖?guó)推廣的起點(diǎn)。

2020年4月30日，成都市人民政府頒布《成都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法》；

2020年6月28日，南京市人民政府頒布《開(kāi)展居住類地段城市更新的指導(dǎo)意見(jiàn)》；

2020年9月9日，重慶市住房城鄉(xiāng)委員會(huì)發(fā)布《重慶市城市更 新工作方案》；

2021年3月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》正式開(kāi)始施行；

2021年5月6日，《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；

2021年7月7日，《廣州市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)；

2021年8月10日，《上海市城市更新條例（草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)。

政府部門需出臺(tái)并完善城市更新的各項(xiàng)政策與條例，讓城市更新項(xiàng)目有據(jù)可依；并設(shè)計(jì)城市發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，確保城市更新有序進(jìn)行。

2、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與施工企業(yè)

房地產(chǎn)正在從增量時(shí)代進(jìn)入到存量時(shí)代，城市更新將成為下一個(gè)房地產(chǎn)風(fēng)口。開(kāi)發(fā)商可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況規(guī)劃城市更新項(xiàng)目類型，如“工改商”、“工改民”、“民改商”等多種更新方式；施工企業(yè)可通過(guò)與開(kāi)發(fā)商建立深度戰(zhàn)略合作，尋求長(zhǎng)期、穩(wěn)定的項(xiàng)目。

3、區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)

城市更新項(xiàng)目涉及面廣、影響大、涉及主體多、缺乏政策法規(guī)依據(jù)、審批監(jiān)管環(huán)節(jié)多，區(qū)屬國(guó)企對(duì)此具有特有優(yōu)勢(shì)：區(qū)情和城市更新項(xiàng)目情況熟悉，項(xiàng)目審批、監(jiān)管等資源溝通、整合能力強(qiáng)，政府支持力度大，風(fēng)險(xiǎn)承受意愿強(qiáng)。區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)可牽頭參與各種類型的城市更新項(xiàng)目的前期，成熟后通過(guò)招標(biāo)等形式引進(jìn)社會(huì)資本方，合作成立SPV公司完成城市更新項(xiàng)目。

4、輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司

對(duì)于商業(yè)類型的城市更新項(xiàng)目，在前期設(shè)計(jì)調(diào)研階段應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的區(qū)位特點(diǎn)與設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)，選擇合適的運(yùn)營(yíng)方案，并向各類潛在的運(yùn)營(yíng)公司征詢專業(yè)性意見(jiàn)，充分論證項(xiàng)目可行性。

5、金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)發(fā)放城市更新貸款、設(shè)立城市更新基金、專項(xiàng)債等多種模式為城市更新項(xiàng)目的投融資提出解決方案，參與主體包括國(guó)開(kāi)行、股份制銀行、私募投資基金等。

以政府部門為主體，利用財(cái)政資金直接對(duì)外投資，通過(guò)市場(chǎng)化公開(kāi)招標(biāo)的方式，確定執(zhí)行主體，完成如片區(qū)綜合整治、老舊小區(qū)改造等公益性較強(qiáng)的民生項(xiàng)目。其建設(shè)資金的主要來(lái)源是政府財(cái)政直接出資。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府主導(dǎo)了財(cái)政撥款、組織實(shí)施、動(dòng)遷、建設(shè)、協(xié)調(diào)和仲裁等更新項(xiàng)目的各個(gè)階段和各個(gè)方面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府內(nèi)逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等經(jīng)濟(jì)部門承擔(dān)委托動(dòng)遷和工程等工作。

地方政府直接出資模式主要針對(duì)公益性項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)，需要當(dāng)?shù)卣邆淞己玫呢?cái)力基礎(chǔ)，并將資金納入政府投資預(yù)算體系，按照政府投資條例要求進(jìn)行投資。

2、地方政府配套資金同時(shí)發(fā)行城市更新專項(xiàng)債

以政府為主導(dǎo)，政府配套部分資金，其余缺口資金發(fā)行專項(xiàng)債。這種項(xiàng)目通常要求項(xiàng)目自身收益良好，能夠覆蓋債券本息，實(shí)現(xiàn)資金自平衡。

3、地方政府授權(quán)地方國(guó)企為主體進(jìn)行投融資

由地方政府授權(quán)給地方國(guó)企作為城市更新項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)主體。以地方國(guó)企為主體，通過(guò)銀行融資或資本市場(chǎng)融資完成城市更新項(xiàng)目的投資建設(shè)。地方國(guó)企投資模式下，城市更新項(xiàng)目的收入可能來(lái)源于項(xiàng)目收益、使用者付費(fèi)、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等方面。

4、投資人模式

城市更新的投資人模式是在地方政府的授權(quán)下，由地方國(guó)企作為城市更新項(xiàng)目的業(yè)主方，通過(guò)對(duì)外公開(kāi)招投標(biāo)確定合作方，由地方國(guó)企與合作方按照約定股權(quán)比例成立項(xiàng)目公司，由地方國(guó)資與項(xiàng)目公司簽訂開(kāi)發(fā)投資協(xié)議，以項(xiàng)目公司作為城市更新項(xiàng)目的投融資建設(shè)管理實(shí)施方。投資項(xiàng)目的資本金來(lái)源于股東出資，項(xiàng)目其他資金通過(guò)市場(chǎng)化融資獲得。

5、政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）

市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)參與是城市更新與棚改、舊改相比的最大亮點(diǎn)之一，可以通過(guò)一級(jí)項(xiàng)目招投標(biāo)直接參與、或者經(jīng)由城投/國(guó)企委托代建參與、或者通過(guò)EPC模式、PPP模式參與。主要參與者仍然以地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為主，但其中具備商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的主體更具優(yōu)勢(shì)。